Agua

Peculiaridades Climáticas y la “Ley del Agua” Costa Rica

Que no le asuste el siguiente párrafo, esta es una nota sobre la importancia de los conceptos y sus definiciones en la normativa ambiental y el cambio climático. Vamos a analizar la futura Ley del Agua o, dicho en lenguaje técnico, el proyecto de Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico del expediente N.º 17.742

El Profesor Enrique P. Haba  comenta  sobre los conceptos jurídicamente indeterminados y nos dice que son caracterizados  “por su amplia falta de univocidad entre distintos grupos de locutores del lenguaje en cuestión. Es la ausencia de un consenso real sobre lo que aquellas significan o pueden llegar a significar en la práctica. Dicho de la manera más breve: son formulaciones que carecen de intersubjetividad en sus usos, por lo menos para ciertos contextos que se presenta en los discursos jurídicos.”

Nos referimos a estos conceptos que a veces tienen las leyes que nadie se ha dedicado a definir y que causan revuelo al tratar de interpretarse. El caso de la futura Ley del Agua, su artículo 3 trata de enmarcar las interpretaciones de la norma a través del establecimiento de definiciones previas a los conceptos. Esto, en general, es muy positivo excepto cuando se enfrenta a contradicciones o digamos peculiaridades.

El objeto de una ley tiene gran importancia porque nos dice sobre qué temática va regular u ordenar, nos enfoca sobre su carácter especial. El objeto de esta ley menciona varias palabras claves que tienen una relación singular con el cambio climático, entre ellas están: vulnerable, vulnerabilidad, mitigación y adaptación al cambio climático.  Estas palabras y en sí los conceptos que encierran se usan en relación con el agua y los ecosistemas asociados. No es difícil concluir que la definición de estos términos van a afectar la estructura, aplicación y eficacia de esta norma.

ARTÍCULO 1.- Objeto La presente ley tiene como objeto regular la tutela, el aprovechamiento y el uso sostenible del agua continental y marina que se considera un recurso limitado y vulnerable, por lo que su gestión será integrada de tal forma que garantice su acceso universal, solidario y equitativo, en cantidad y calidad adecuadas. Esta ley deberá aplicarse tomando en cuenta la vulnerabilidad, adaptación y mitigación al cambio climático que afecta, directa o indirectamente, el agua y los ecosistemas asociados.

Es necesario repasar las definiciones que establece el Artículo 3 de esta futura ley.

El inciso b) del Artículo 3, indica que se debe entender por Adaptación al “ajuste en los sistemas naturales y humanos como respuesta a estímulos climáticos actuales y esperados, o sus efectos, los cuales moderan los daños o sacan ventaja de las oportunidades”.

En el inciso c) del mismo artículo, se define la Adaptación al Cambio Climático, diciendo que son las  “iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos reales o esperados del cambio climático.”

Uno pensaría que estas dos definiciones se refieren al mismo concepto, porque así es. Si bien “la adaptación” puede significar muchas cosas  -nos dice RAE:  “1. f. Acción y efecto de adaptar o adaptarse”- la adaptación al cambio climático tiene una definición que ha sido construida durante décadas por científicos y técnicos en las negociaciones climáticas de los últimos 22 años.

“La adaptación es el ajuste en los sistemas naturales y humanos como respuesta a estímulos climáticos actuales y esperados o sus efectos, los cuales moderan los daños o sacan ventaja de las oportunidades (IPCC, 2007)“, Estrategia de Cambio Climático de Costa Rica. 2009

“Adaptación, Iniciativas y medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de los sistemas naturales y humanos ante los efectos reales o esperados del cambio climático”,  IPCC.Glosario. AR4 GWIII.2007

Sin embargo, estas definiciones nos hablan del mismo proceso: del ajuste al clima y sus efectos actuales o para los que vendrán, sea de sistemas humanos o naturales. (Ver IPCC, 2014) Mientras que, el proyecto de ley, hace dos definiciones de una. La adaptación es un proceso que conlleva el ajuste así como las medidas que comprenden ese ajuste, la diferenciación no aporta pero si puede generar confusión al diferenciarse del lenguaje de la gobernanza  climática internacional.

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La adaptación al cambio climático va de la mano de la mitigación. Se ha realizado un gran esfuerzo dentro de la normativa climática y en las cumbres de cambio climático por reconocer el balance y diferenciación que debe haber entre estos temas. (Ver Acuerdo de Paris) Son pilares de la normativa, gobernanza y acciones del cambio climático.

Sin embargo, en el proyecto de ley se define la mitigación como el “conjunto de medidas que se pueden tomar para contrarrestar o minimizar los impactos negativos que pudieran tener algunas intervenciones antrópicas o las acciones causadas por el cambio climático. El propósito de la mitigación es la reducción de la vulnerabilidad, es decir, la atenuación de los daños potenciales sobre la vida y los bienes causados por un evento.” En esta definición se mezcla el concepto de mitigación pertinente al cambio climático y al de gestión del riesgo, los cuales son muy diferentes.

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Esto es una mala señal:  el objeto del proyecto de ley hace referencia expresa a la mitigación del cambio climático y se define mal. Por otro lado, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo define claramente qué es la mitigación en el contexto del riesgo y emergencias, y nos dice que es la “Aplicación de medidas para reducir el impacto negativo que provoca un suceso de origen natural, humano o tecnológico.” Lo cual puede tener alguna relación con intervenciones antrópicas no relacionadas con el cambio climático, como intenta hacer referencia el proyecto de Ley de Agua.

Según el IPCC, la mitigación del cambio climático es “una intervención humana para reducir las fuentes o mejorar los sumideros de gases de efecto invernadero.” En otras palabras, son las acciones tomadas por personas, organizaciones y Estados para reducir la emisión de los gases que causan el cambio climático. Como se podrá notar, la definición de mitigación no tiene relación directa con los efectos negativos del cambio climático (sequías, inundaciones, pérdida de ecosistemas, etc.). Esto es porque el lidiar con los efectos adversos del cambio climático es lo que se define como adaptación. Por lo tanto, la definición de mitigación presentada en el proyecto de ley trastorna la debida interpretación y congruencia con la técnica y la ciencia: en una sola definición se contradicen tres conceptos.

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En cuanto al concepto de vulnerabilidad que se define en el proyecto de ley, debemos dedicarle atención, ya que es parte del objeto de la ley y es usado en una gran cantidad de artículos de la futura norma. El detalle a tomar en cuenta con la definición utilizada para la vulnerabilidad es que hace referencia a la vulnerabilidad de un sistema únicamente frente al cambio climático. La amenaza que representa el cambio climático a nuestro sistema socio-ambiental es considerable y tiene muchas acepciones, sin embargo, esta es una de muchas amenazas que pueden afectar nuestro sistema hídrico.

Dejar por fuera el concepto de vulnerabilidad general y su contextualidad es peligroso. Especialmente cuando existe normativa que aborda el tema de la vulnerabilidad de forma amplia y la cual se puede referenciar como por ejemplo la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo que nos dice: “Vulnerabilidad: Condición intrínseca de ser impactado por un suceso a causa de un conjunto de condiciones y procesos físicos, sociales, económicos y ambientales. Se determina por el grado de exposición y fragilidad de los elementos susceptibles de ser afectados – la población, sus haberes, las actividades de bienes y servicios, el ambiente – y la limitación de su capacidad para recuperarse.” El concepto de vulnerabilidad que debe regir la gestión integral de recurso hídrico no puede limitarse al cambio climático, esto sería des-contextualizar su vulnerabilidad. Por lo que al realizarse esta restricción del concepto de vulnerabilidad afectaríamos:

  • La protección de acuíferos Art.34
  • Áreas de protección hídrica Art. 29 letra d)
  • Fenómenos naturales en la planificación Art. 27
  • Cuerpos de agua y áreas de recarga Art. 24
  • Balance hídrico nacional Art. 22
  • Funciones de la DINA Art. 8
  • Objeto de la Ley Art.1

En relación con el concepto  de mitigación, una interpretación basada en la definición del proyecto de ley afectaría:

  • Fenómenos naturales en la planificación. Art. 27
  • Restricciones al aprovechamiento del agua Art. 101 f)

Los conceptos jurídicamente indeterminados son sujetos de interpretación, y los operadores del derecho tratan de llenar estos vacíos. Por lo tanto, ¿Qué labor se debe entablar con conceptos contradictorios o definiciones peculiares? La congruencia con el ordenamiento y la academia genera compresión y eficacia en las normas, lo cual tiene como resultado bienestar socio-ambiental. Tanto en el tema de gestión del recurso hídrico como en el de cambio climático esto es un deber y una necesidad inmediata. La pregunta es ¿Cómo enderezar detalles estructurales como estos? o ¿Qué congruencia y eficacia llegará a tener  la norma si en sus raíces hay confusiones? Esto debería ser parte del debate que se lleva a cabo en Costa Rica en estas horas de nuevas normas y gestión integral del recurso hídrico.

*Las opiniones expresadas en este artículo son únicamente de su autor y no de la organización.

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