Afrontando las pérdidas y los daños: pasos críticos para una respuesta a la CMNUCC

Este informe describe los principales mecanismos de gobernanza para afrontar las pérdidas y los daños asociados con los impactos del cambio climático dentro de la CMNUCC. El inform brindan breves descripciones de cada mecanismo, así como un análisis de su situación actual.

Introducción:

Las pérdidas y daños no son un concepto nuevo. Las conversaciones sobre los mecanismos de gobernanza para hacer frente a las pérdidas y daños datan del año 1991. Sin embargo, ha habido un fuerte y constante empuje, principalmente de los países desarrollados, para crear espacios para estos debates y abrir caminos a acciones concretas. Desde 1991 se han presentado muchas propuestas a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), comenzando con una propuesta de las Vanuatu en nombre de la Alianza de Pequeños Estados Insulares para establecer un fondo de compensación para los países en desarrollo directamente afectados por el cambio climático. Desde entonces se han hecho otras propuestas, pero no fue hasta 2013 cuando los Estados Parte consideraron adecuado un mecanismo para hacer frente a las pérdidas y daños. En las conversaciones actuales, la comunidad internacional ha tardado en establecer mecanismos para hacer frente a las pérdidas y daños, y en 2022 todavía se están remediando detalles de su gobernanza.

Ahora considerado el tercer pilar de la acción climática, las pérdidas y daños han ganado fuerza en la comunidad internacional en los últimos años, especialmente a medida que las pruebas de los impactos climáticos siguen creciendo. Sin embargo, las medidas concretas siguen siendo inadecuadas para los más afectados. La disonancia cognitiva con respecto al estado actual de la gobernanza para las pérdidas y daños es ensordecedora. Los países en desarrollo y vulnerables, las comunidades y los pueblos han soportado la carga de los impactos del cambio climático (y han abordado estos impactos) durante años, mientras que, al mismo tiempo, han contribuido menos a él; sin embargo, los países y empresas más responsables de provocar el cambio climático siguen haciéndose de la vista gorda. Hasta ahora, la gobernanza internacional se ha visto dirigida por las prioridades de los países desarrollados que se niegan a “reconocer sus deudas históricas en materia de clima y desarrollo” y que constantemente no realizan compromisos climáticos suficientemente ambiciosos para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, además de no proporcionar el financiamiento prometido para lograr los objetivos mínimos de $100 mil millones de metas para los esfuerzos de mitigación y adaptación. Como afirman Abimbola et al., las acciones descritas anteriormente evidencian patrones de “continuidades coloniales y jerarquías raciales” que se replican dentro del espacio de gobernanza climática y que detienen continuamente cualquier progreso necesario para abordar apropiadamente las pérdidas y daños de maneras significativas y concretas. Para lograr verdaderamente una acción climática justa y equitativa, las pérdidas y daños deben ser abordados y provistos de los recursos técnicos, financieros y humanos necesarios para reducir los impactos del cambio climático en todos los pueblos, pero especialmente aquellos que son más vulnerables y menos capaces de hacer frente a estos impactos.

Mecanismo Internacional de Varsovia para
las pérdidas y daños

En la 19a reunión de la Conferencia de las Partes (COP19), celebrada en 2013, se formalizaron mecanismos de gobernanza de las pérdidas y daños dentro de la CMNUCC. La Decisión 2 / CP.19 establece la creación del Mecanismo Internacional de Varsovia para las pérdidas y daños relacionados con las repercusiones del cambio climático (WIM por sus siglas en inglés) para abordar “las pérdidas y daños relacionados con las repercusiones del cambio climático, incluidos los fenómenos extremos y los fenómenos graduales, en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático”. Esta decisión también define tres funciones para el WIM destinadas a facilitar el intercambio de conocimientos sobre las pérdidas y daños, fomentar el diálogo y la cooperación entre los interesados, y fortalecer el apoyo y las acciones para hacer frente a las pérdidas y daños.

Sin embargo, el trabajo realizado en el marco del WIM se ha centrado principalmente en la creación de una base de conocimientos sobre cómo se están produciendo las pérdidas y daños, la sensibilización sobre las pérdidas y daños y la facilitación de la cooperación entre las partes interesadas, mientras que el trabajo para abordar las pérdidas y daños (mediante acciones y apoyo concretos) se queda rezagado. Este último punto ha sido muy criticado por muchos debido a la urgencia de la cuestión, pero las discusiones políticas sobre obligaciones, responsabilidades, compensación y reparación han dificultado el avance en la tercera función del WIM para fortalecer el apoyo y las acciones para hacer frente a las pérdidas y daños causados por el cambio climático. A pesar de que el WIM se creó con la finalidad de facilitar el apoyo financiero para abordar las pérdidas y daños cuando se considere necesario, quedan preguntas sin respuesta sobre de dónde provendrán los flujos de financiamiento, así como sobre cuándo y cómo se movilizarán, lo que paralizaría cualquier progreso que se pudiera haber logrado.

La Red de Santiago

En respuesta a las demandas de los países en desarrollo para fortalecer el brazo de implementación de WIM durante su revisión en 2019 durante la COP25, se creó la Red de Santiago para evitar, minimizar y abordar las pérdidas y daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático (SNLD). La SNLD se creó con el mandato de “catalizar la asistencia técnica de organizaciones, órganos, redes y expertos pertinentes para la aplicación de enfoques relevantes a nivel local, nacional y regional en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático”. Se apoyó la creación de la SNLD como forma de fortalecer la tercera función del WIM y catalizar la acción y el apoyo de manera más concreta para los países vulnerables. Sin embargo, en mayo de 2022 todavía se están examinando detalles sobre las modalidades de puesta en marcha de esta Red.

Las expectativas para COP26 fueron altas, especialmente en lo que respecta a la consolidación y operacionalización de la SNLD. Los países en desarrollo y vulnerables, así como la sociedad civil, articularon su necesidad y demanda de que la SNLD vaya más allá de la provisión de conocimientos técnicos e intercambio y advirtieron que la Red no debe quedarse corta en su mandato ni convertirse simplemente en otra plataforma virtual.15 Este último punto fue un motor clave de las posiciones de los países en desarrollo y vulnerables durante las negociaciones: 1) que la SNLD proporcione asistencia técnica adicional a los esfuerzos existentes, y 2) que la SNLD brinde la ayuda necesaria a los países en desarrollo y vulnerables, entre ellos recursos financieros, técnicos y humanos. Por último, las demandas de los países en desarrollo y vulnerables de definir las modalidades y funciones para poner en funcionamiento la SNLD dentro de los límites de COP26 no se cumplieron completamente. El Pacto Climático de Glasgow define las funciones de la Red en el párrafo 9 de la Decisión 19 dentro del texto de la CMA.3; sin embargo, el Pacto también favoreció los llamamientos hechos por los países desarrollados para que tengan más tiempo para deliberar sobre las modalidades de operacionalización en el párrafo 10 del mismo texto de decisión. (Más información)

Diálogo de Glasgow

Se estima que el cambio climático genera cientos, si no miles, de miles de millones de dólares en pérdidas y daños, concentrándose en el Sur global. La importancia de las pérdidas y daños se puso en relieve a finales de COP26, cuando, a pesar de no tener un tema en el programa, el debate sobre un mecanismo financiero para las pérdidas y daños fue el núcleo de las últimas horas de negociación. El mecanismo de financiamiento fue la línea roja para los países en desarrollo y las promesas de los principales grupos filantrópicos alentaron este impulso. Sin embargo, el último día de COP26, la Presidencia del Reino Unido publicó un texto con un compromiso débil que establecía el Diálogo de Glasgow: “una plataforma para discutir los arreglos de financiación para evitar, minimizar y abordar las pérdidas y daños tanto entre las Partes como entre las organizaciones pertinentes y las partes interesadas”

Fuente: CMNUCC

El Pacto Climático de Glasgow fue acordado y se encargó al Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE) en cooperación con el WIM, con la organización del Diálogo de Glasgow. Este diálogo tendría lugar en el primer período de sesiones de cada año y concluiría en SB60 en 2024. El Diálogo de Glasgow fue un compromiso que salvó la cara por parte del Reino Unido, ya que el mecanismo financiero fue solicitado por una gran mayoría de las Partes de la CMNUCC pero bloqueado por el norte global. Es importante señalar que el Pacto Climático de Glasgow reconoce la necesidad de financiamiento adicional para los países en desarrollo que va más allá de los $100 mil millones de dólares anuales; esto podría ser un punto clave para avanzar en las discusiones sobre financiación para las pérdidas y daños.

Para evitar que el diálogo de Glasgow resulte en un debate prolongado sin un mecanismo financiero, es fundamental que los observadores de las organizaciones no gubernamentales hagan de la financiación para afrontar las pérdidas y daños, la principal demanda política desde el inicio. Es esencial centrar la discusión en las fuentes de financiamiento, asegurar los compromisos y responsabilizar a los grandes emisores de movilizar los fondos. La discusión debe centrarse en proporcionar recursos para abordar las pérdidas y daños como una prioridad.

Balance Mundial

El Balance Mundial (GST por sus siglas en inglés) del Acuerdo de París es un análisis de la aplicación del Acuerdo de París para “evaluar el progreso colectivo mundial hacia la consecución de los objetivos pactados y las metas a largo plazo”. El GST se desarrolla en un momento crítico para la acción climática y dos años antes de las próximas rondas de NDC, lo que permite a las partes modificar sus compromisos para lograr los objetivos elusivos del Acuerdo de París.

Los 3 Diálogos Técnicos (DT) de este año entre las partes, expertos e interesados no partes están dirigidos a llenar esa brecha de implementación para crear un informe que permita a las partes ajustar en consecuencia sus nuevas contribuciones definidas a nivel nacional (CND). En cuanto a las pérdidas y daños, los DT abordarán cómo se han implementado los esfuerzos realizados para mejorar la comprensión, acción y apoyo para evitar, minimizar y abordar las pérdidas y daños. Además, los DT buscarán una manera de fortalecer estos esfuerzos.

El GST como un proceso holístico es relevante para identificar las brechas que pueden solventarse con recursos financieros para tratar las pérdidas y daños. Este proceso debería estar vinculado con la labor de los órganos existentes, como la SNLD y asegurar la coordinación entre la UNFCCC, la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). (Más información)

Reparar y resarcir

El proceso de negociación del Sur global de la CMNUCC ha pedido una respuesta sistémica responsable y justa a las pérdidas y daños. Un fondo para compensar a los países en desarrollo es una demanda consolidada que se ha presentado muchas veces y a la que se ha opuesto sistemáticamente el norte global. En la actualidad, las estimaciones de los daños económicos residuales anuales mundiales para los países no incluidos en el anexo I alcanzan cifras muy elevadas, en el rango de “116–435 mil millones de dólares estadounidenses en 2020, que aumentaran a 290–580 mil millones de dólares estadounidenses en 2030, 551–1.016 mil millones de dólares estadounidenses en 2040 y 1.132–1.741 mil millones de dólares estadounidenses en 2050”.

Aun así, la cooperación para desarrollar la responsabilidad y la compensación por los efectos adversos del daño ambiental es una responsabilidad estatal, como es el caso del cambio climático.38 Las Partes de la CMNUCC han tomado medidas para bloquear cualquier discusión sobre este asunto, tomando medidas tales como las del párrafo 51 de la Decisión 1/CP21.39 Esta decisión “trata de asegurar que no se responsabilice a los países desarrollados ante el régimen climático por las pérdidas y daños climáticos que las comunidades vulnerables de primera línea en todo el mundo tienen, son y experimentarán, ya sea mediante compensación o por medios legales”.

La oposición sistémica de los países del norte global a las rectificaciones y reparaciones tiene implicaciones en materia de derechos humanos, ya que los afectados suelen ser comunidades que viven en condiciones vulnerables y que son las menos responsables de las causas del cambio climático. Además, el Experto Independiente sobre Derechos Humanos y Solidaridad Internacional señaló que la rectificación de las pérdidas y daños “es un enfoque legal y moral para abordar el hecho de que el cambio climático es causado y experimentado de manera desigual, todavía enfrenta resistencia de ciertos Estados, contraria a la solidaridad internacional basada en los derechos humanos”. Menciona que los estados deben cooperar en la CMNUCC para garantizar el acceso a la justicia en el contexto del cambio climático, rectificar las pérdidas y daños sufridos y proporcionar un apoyo financiero significativo. Aunque la rectificación o cualquiera de los otros términos asociados con este derecho a la justicia debido al daño climático no está en la agenda de la CMNUCC, es una demanda de derechos políticos y humanos con raíces largas y fuertes. El llamado a la reparación climática ha hecho eco en los salones de COP26 y permanecerá en las voces de la sociedad civil hasta que prevalezca la justicia climática.